《达州市违法建设治理办法》 立法后评估报告

  根据《达州市人民政府2023年立法计划》安排，达州市城市管理行政执法局组织开展了《达州市违法建设治理办法》立法后评估工作，现将有关情况报告如下：

　　一、评估对象和评估目的

　　为加强城乡规划建设管理，有效治理违法建设，维护城乡规划建设秩序，现行的《达州市违法建设治理办法》（以下简称《办法》）自2021年2月施行以来，促进了我市违建治理工作的有序发展，维护了我市城乡规划秩序，全民参与违建治理意识明显提升，起到了制定《办法》的作用和效果。

　　为了全面客观地评价《办法》对我市违建治理工作的影响，进一步查找、分析《办法》在实际应用中存在的问题，并提出改进建议和对策，按照市政府统一部署，达州市城市管理行政执法局依据《达州市政府规章立法后评估办法（试行）》以及《达州市人民政府办公室关于印发达州市人民政府2023年立法计划的通知》（达市府办函〔2023〕25号），决定于2023年3月至10月组织开展对《办法》的立法后评估工作，并成立《办法》立法后评估小组，通过评估了解《办法》实施以来我市的违建治理工作开展情况。

　　二、评估工作情况

　　（一）评估工作准备阶段

　　1.成立《办法》立法后评估领导小组。领导小组由市城管执法局党组书记、局长任组长，局领导任副组长，机关业务科室负责人及局属办案机构负责人为成员。领导小组下设办公室在局政策法规科，具体承担统筹协调、汇总评估等工作。

　　2.制定《办法》立法后评估方案。明确评估目的是按《达州市政府规章立法后评估办法（试行）》第十一条规定的合法性、合理性、协调性、可执行性、实效性和规范性六个标准进行，实施方案确定了本次评估主要采用部门网站征求意见、召开座谈会、立法比较分析、问卷调查、实地考察、专题调研等方法。

　　（二）评估实施阶段

　　为全面收集和了解《办法》的立法质量和实施情况，市城管执法局根据评估方案要求，主要做了五个方面的工作：

　　1.立法比较分析。将《办法》与国家、省、市和相关部门出台的法律、法规、规章、规范性文件等进行比较和梳理，深入分析《办法》内容的合法性、合理性、协调性和立法技术性等。

　　2.公开征求意见。在市城管执法局网站公开征集社会各方对《办法》实施以来的意见和建议。

　　3.设置问卷调查。根据相关要求，市城管执法局按照评估内容与标准，开展了“问卷设计、全面调查、资料收集、统计分析”等工作。共计发放问卷550份，有效回收526份，回收率95.6%。

　　4.实地调研。为进一步了解《办法》在实施过程中出现的问题，评估小组实地走访了开江、渠县、宣汉，并获取了相应资料，保证了评估工作的实效性。

　　5.召开座谈会。8月上旬举行了《办法》立法后评估座谈会，邀请立法专家、律师、通川区、达川区、高新区规划执法部门和一线执法骨干参与座谈，听取各方综合意见进行总结汇报。完成基础数据收集后，评估小组对调查问卷进行数据统计，对座谈内容进行文字整理，结合调研情况进行汇总分析，形成初步结论。

　　（三）报告形成阶段

　　9月中旬，评估小组对收集到的信息进行整理、分类、汇总，并召开了会议，对汇总情况全面梳理和分析，同时，讨论并确定评估报告撰写框架。在此基础上，由市城管执法局政策法规科起草了《办法》立法后评估报告（初稿）。10月下旬，评估小组对评估报告初稿进行讨论，提出进一步的修改完善意见，最终确定上报。

　　三、评估内容

　　（一）合法性方面

　　一是通过检读法律文本、检索相关文献等方式审核，《办法》的具体规定与上位法的立法宗旨、立法精神、基本原则保持了一致，不存在与上位法相抵触的条文。二是制定权限方面，根据《中华人民共和国立法法》《四川省人民政府拟定地方性法规草案和制定规章程序规定》和《达州市人民政府规章制定程序规定》的规定，达州市人民政府拥有本《办法》所涉事项的规章制定权。三是制定程序方面，《办法》的立法程序合法规范。“立法程序法定原则、立法民主科学原则”始终贯穿于《办法》制定的整个过程。《办法》的制定，严格完成了编制计划、起草送审、审定和公布、筹案等所有规定程序，《办法》审议通过、公布方式正式合法。

　　（二）合理性方面

　　综合《办法》的立法目的、立法原则，评估小组认为《办法》是一部体现了公平、公正原则，具备合理性的地方政府规章。主要体现在以下方面：

　　1.立法目的明确合理。《办法》第一条“为加强城乡规划建设管理，有效治理违法建设，维护城乡规划建设秩序，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《四川省城乡规划条例》等法律法规，结合本市实际，制定本办法”。

　　违法建设由来已久，是城市发展建设的毒瘤，且屡禁不止。违法建设使少数人不当得利，侵害了公共利益和大多数群众合法权益，给城市带来了严重的环境、安全问题，严重破坏了城乡规划法治尊严。

　　违法建设治理需要法律制约、政策引导、科学技术等多种手段。《中华人民共和国城乡规划法》虽然对违法建设作了一些规定，但是对违法建设治理涉及相关部门职责没有明确，使得开展违法建设治理工作没有形成合力，有必要通过地方立法弥补上位法的不足，确保违法建设治理有法可依、有章可循。颁布本《办法》是非常合理必要的。

　　2.违建定义十分必要。《办法》第三条对违法建设进行了明确定义，弥补了上位法的不足。《办法》颁布之前，对于违法建设查处须经自然资源部门进行规划认定，并结合认定结果方能开展查处工作，延长了案件办理周期。《办法》颁布后，除难以定性、重大案件或者案情复杂的，职能部门可根据已明确的情形开展查处工作，提升了案件办理质效。

　　3.部门职能清晰明确。《办法》第七、八条明确了违法建设查处部门和自然资源规划、发展改革、住房和城乡建设等部门在违建治理工作中的协作职能，厘清了违建治理职能边界，提出了联动工作机制建立，提升了违建防控、查处效率，设计较为科学合理。

　　（三）执行性方面

　　1.违建防控方面。对查处机关建立健全投诉举报制度，投诉举报渠道公布、处理结果反馈均进行了明确。同时，对查处机关和有关部门之间的沟通协调机制建立提出了要求，对乡镇人民政府、街道的防控巡查、村（居）民委员会的劝阻、报告义务进行了明确。同时从建设层面来看，对相关职能部门在违建防控中的责任履行方式进行了细化，如规划核实通过、施工许可证发放、不动产首次登记、不动产转移登记等方面。同时，防控层面还加入了企业在违建防控中的具体任务，对物业服务人、供水供电供气企业、勘察涉及单位、房地产开发（销售）企业均明确了防控责任。《办法》在防控方面明确的各项机制和各方面职责履行均具有较强的可操作性。

　　2.违建查处方面。《办法》第二十七条“查处机关在违法建设立案后，对于能否采取改正措施消除对城乡规划实施造成的影响难以定性或者案件重大、复杂的，应当书面征求自然资源和规划部门的意见。自然资源和规划部门应当自收到征求意见之日起10个工作日内出具违法建设的规划定性意见”。从执法实践来看，个别违建存在历史周期长，形成原因复杂，且随着城市发展进程，城市规划也在同步调整变化。所以，针对重大案件或者复杂案件的规划认定对于案件办理质量和保障执法公正具有重大意义，可以有效降低因案件办理质量问题带来的行政复议和行政诉讼问题。同时，对自然资源部门作出规划定性意见的时限进行了要求，有利于缩短办案周期，有效保障了案件查处效率，具有较强的操作性。

　　《办法》第二十八条“查处机关调查处理违法建设过程中，需要查询相关土地、房屋等行政审批信息或者建设档案的，有关行政主管部门和档案管理机构应当予以配合，并在5个工作日内提供相关资料”。违建的定性和查处多数涉及土地性质、建设图纸等有关信息，此条从法律层面明确有关部门的协作义务，对于查处机关明确案情具有极强的助力，可操作性强。

　　《办法》第三十一条，对违建实施强制拆除的，应当限期搬离财物、书面告知、通知到场、公证机构公证（拒不到场）、制作笔录、拍照、全程录音录像。从操作层面对行政机关作出了具体要求，是对上位法的细化，有效规范了行政机关实施强制拆除的具体步骤，保障了当事人的合法权益，可操作性强。

　　（四）协调性方面

　　《办法》在制定时充分考虑国家的方针政策，按照协调性的标准，《办法》与同位阶的政府规章、相关的法律法规基本一致，《办法》与相关的国家、省规范性文件较为协调，因此《办法》基本上能够与其它法律法规和规范性文件形成相互配套的制度体系，具体表现为：

　　通过对比、分析，《办法》与上位法《中华人民共和国城乡规划法》、《四川省城乡规划条例》比较衔接，不存在相互抵触和冲突的现象，体现了良好的协调性。

　　（五）实效性方面

　　《办法》施行于2021年，调查问卷统计显示，《办法》在居民用户中“不知道”的仅占14.04%，有一定了解的达到85.96%；这说明《办法》在人民群众中知悉程度较高，也有利于《办法》的贯彻执行。在《办法》实施的这2年里，经过问卷调查统计，多数的问卷对象认为《办法》实施以来取得了正面的效果，并没有问卷对象认为《办法》的实施取得了负面效果。

　　（六）规范性方面

　　对照《立法法》及立法技术规范的要求，通过对《办法》条文的用语、条文之间的逻辑联系进行分析、评估，评估小组认为《办法》用语符合汉语的规范要求、表述基本准确清晰，基本条款清晰。

　　《办法》概念准确、条理清晰、文字简明、语言规范，基本条款完善，对立法目的、立法依据、立法原则、适用范围、主管部门、相关制度、处罚规则、实施日期等均作出明确规定，基本上能够满足该《办法》在对违建治理过程中涉及到的各个方面。

　　四、《办法》实施绩效分析

　　（一）《办法》实施情况及取得成绩

　　1.加强组织领导，构建立体化治理体系。市政府和县（市、区）政府均成立了主要领导任组长的违法建设治理工作领导小组，辖区街道办事处（镇、乡）对应成立“一把手”为组长的违法建设治理领导小组，全面落实属地管理责任，切实加强违法建设治理工作领导。各地在违法建设治理过程中，强化与自然资源规划、住房和城乡建设、公安等部门协作配合，加强与辖区政府、街道办事处、社区和小区物业联动治理，形成共治合力。2022年5月，市城管执法局牵头落实市创建工作领导小组下发的《达州市中心城区违法建设专项整治方案》，进一步对违法建设整治进行全面安排、系统部署、执法拆除。市城管委办（治违办）每季度组织人员对各县（市、区）违法建设治理工作进行检查督办，确保违法建设治理各项措施落到实处。

　　2.加大查处力度，强力整治违法建设。2022年，全市立案查处违法建设429件，现场制止和强制拆除违法建设1542件，拆除违法建筑面积10.7万余平方米；移送不动产登记中心和房地产事务中心冻结不动产交易、抵押和登记房产累计615件，累计冻结1106件，违法建设拆除后解除冻结限制的房产106件。其中，市城管执法局直属执法大队（通川区）一般程序立案236件，拟拆除违法建筑面积4.6万平方米，罚款95万余元，现场制止和强制拆除203件，拆除违法建筑面积2.6万平方米；市城管执法局直属执法大队（高新区）一般程序立案查处6件，拟拆除8225平方米，现场制止和强制拆除44件，拆除违法建筑面积7946平方米；达川区综合行政执法局立案查处违法建设21件，强制拆除714处，拆除违法建筑面积1.8万平方米；宣汉县综合行政执法局立案查处违法建设6件，处罚没款136.2万元，现场纠正违法建设421处，强制拆除违法建设19处，拆除违法建筑面积1.5万平方米；大竹县综合行政执法局立案查处违法建设70件，强制拆除违法建设79处，拆除违法建筑面积1.5万平方米；渠县综合行政执法局立案查处违法建设10件，处罚没款210余万元，强制拆除违法建设17处，拆除违法建筑面积1.9万平方米；开江县综合行政执法局立案查处违法建设64件，强制拆除违法建设29处，拆除违法建筑面积4740平方米；万源市自然资源局立案查处违法建设16件，强制拆除违法建设16处，拆除违法建筑面积1447平方米。

　　3.各地综合施策，治理工作亮点纷呈。按照“精细管城、铁腕治城”和“坚决遏制新增，逐步消减存量”的安排部署，市城管执法局会同通川区辖区和部门对天誉誉府小区、棕榈岛小区占据公共绿地实施违法建设的业主实施强拆，拆除违法建（构）筑物4800余平方米；完成了柏林口幼儿园、四川文理学院东校区等重点项目内违法建设强拆工作。达川区综合行政执法局聚焦创文点位、老旧小区改造、待征拆地块违建整治等重点领域，保持高压态势，分批分类有序推进存量违建治理工作。宣汉县综合行政执法局强化组织领导，创新执法手段，充分利用无人机航拍、三维建模、图像比对等方法，对“两违”动态随时监测，露头就打、出土就拆。开江县综合行政执法局全面强化执法队伍建设，重拳出击拆违攻坚，对我行我素、顶风作案且拆除阻力大的违法建设实施强制拆除，形成了强力震慑效果。大竹县综合行政执法局坚持做到“网格吹哨、部门报道”，把违法建设问题和矛盾解决在萌芽状态。渠县综合行政执法局加强典型案例宣传，积极回应群众诉求，重点治理住宅小区违法建设，积极推进“无违小区”创建工作。万源市自然资源局强化部门联动，形成村社区—街道—市自然资源局—市综合行政执法局四级联合查处机制，共同监管并执法拆除城区违法建设。

　　4.加强法规宣教，增强规划意识。各地将《达州市违法建设治理办法》宣传贯彻作为一项重点工作来抓，组织干部职工通过党委（组）或中心组学习会议、单位官网解读和微信群分享等方式深入学习。通过微博、微信公众号等载体，加大《办法》宣传力度，不断提升《办法》在社会公众中的知晓度，使广大群众知法、懂法、守法。为确保《办法》施行效果，市城管执法局、市住房和城乡建设局联合制发了《关于明确物业服务企业小区违法建设治理职责的通知》，督促物业服务人落实物业小区违法建设的发现、劝阻、制止责任，落实《物业小区违规行为劝阻通知书》《物业小区违规行为报告书》《不搞违法建设和违法违规装修承诺书》《物业小区装修建材进入小区登记表》“三书一表”制度和停水停电停气等强制措施，把好违法建设治理“入户关”，强化违建治理源头管控。

　　（二）《办法》实施中存在的问题

　　1.执法主体不明确问题。全市各县（市、区）在违建执法方面主体不一，权责未统一。市级部门与县（市、区）综合执法部门之间，各县（市、区）综合执法部门之间职能均存在不同程度差异。部分县（市、区）“三定方案”未明确违法建设执法主管部门，行政复议、行政诉讼面临较高败诉风险，深入贯彻落实《办法》存在制度限制。

　　2.部门联防联控有待加强。全市来看，虽然各县（市、区）均已成立了由主要领导任组长的违法建设治理工作领导小组，但在违建治理过程中，因为涉及与自然资源规划、住房和城乡建设、公安、经信等部门的联动，各地各部门因认识问题在形成联动治理合力方面存在差异。例如，《办法》在第七、八、二十七、二十八条等条文中均已明确协作部门的相关职能职责，但实际执行层面未能严格按照《办法》明确要求履行，降低了违建查处质效。

　　3.源头管控存在薄弱环节。基层未严格落实《办法》有关规定。街道办事处违建日常巡查工作机制建立情况因各单位重视程度不同而存在差异，社区履行违建劝阻较差，且多因“不具有执法资格”而进行推诿，报告查处部门不够及时。物业服务人在落实违建防控中责任缺失，对从事违建断水断电等措施执行不到位。

　　4.执法手段有效性不足，执行力较差。在现有的法律框架下开展拆违执法工作，主要依靠教育和处罚两种手段，难以达到有效制止违法建设的目的。违建强制拆除的具体程序在实际操作中存在时间跨度长、收集取证难、复议诉讼风险高等特点。如因当事人不配合调查导致证据难以收集，办案时限延长，文书送达困难等系列问题。同时，在《中华人民共和国城乡规划法》颁布实施前，大量的强制拆违案件，都是根据原《中华人民共和国城市规划法》的规定向人民法院申请执行，而法院限于人手不足等原因，导致这类执行案件往往久拖不结，导致大量历史遗留违建尚未执行。

　　5.贯彻落实《办法》宣传力度不够。社会公众对规划实施的重要性、强制性、全局性认识不足，社会公众了解违建防控、参与违建查处、遵守城乡规划的意识与《办法》的要求还不适应。

　　五、评估结论

　　《办法》施行两年来，全市违建治理工作取得了一定成效，从汇总各方面评估结果来看，《办法》内容没有与《中华人民共和国城乡规划法》《四川省城乡规划条例》相抵触，主要制度设计较为科学、公平、合理，具有较强的针对性、适用性和可操作性，总体立法质量较好。本《办法》立法后评估结论为：可以继续实施。

　　六、评估建议

　　针对目前在实际操作中存在的问题，提出如下建议:

　　（一）进一步强化宣传引导。充分发挥微博、微信、抖音等新媒体作用，加大对违法建设的危害性以及相关法律法规、政策文件解读和安全教育，及时公开违法建设治理工作进展情况，争取社会各界的理解与支持。将《办法》宣传作为“八五”普法重要部分，不断加大宣传力度。通过发挥正面典型示范作用和反面典型警示作用，营造合力攻坚的社会氛围。

　　（二）进一步完善违建治理长效机制。结合我市“群众不满意10件事”、“小区乱带乱建，影响公共安全”等工作，深入开展违建专项治理行动。强化源头防控，广泛发动群众，充分利用智慧、信用抄告等监管手段，严防死守，露头就打，确保新增违建“零容忍”。同时，不断完善市、区、街道(乡镇)、社区和物业企业网格化巡防责任体系、联防联查等长效管控机制，压实属地社区、村（居）民委员会工作职责，健全违法建设长效管控机制。

　　（三）全面落实责任追究制度。加大落实监督指导力度，对于出现的问题严格按照《办法》要求进行追责，同时各县（市、区）人民政府、高新区管委会、东部经开区管委会应将违建治理工作纳入本级政府目标考核，并依据考核结果实施奖惩。

　　违法建设治理工作是一项长期性、持久性、复杂性工作，不能有丝毫懈怠和放松。下一步，市城管执法局将继续发挥好牵头作用，积极会同市级有关部门和各县（市、区），进一步推进《办法》落地落实，推动违法建设治理工作再上台阶。